Håndtering av mengder i kvalitetsvurderinger ved offentlige anskaffelser

Innledning

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i sin avgjørelse av 21. oktober 2013 (sak 2012/17) behandlet en sak som kaster lys over hvordan mengder skal håndteres i kvalitetsvurderinger ved offentlige anskaffelser. Saken involverte Oslo kommunes metode for å evaluere kvaliteten på tilbudte produkter, der estimerte mengder spilte en sentral rolle. Denne avgjørelsen gir viktige føringer for oppdragsgivere om balansen mellom mengde og kvalitet i evalueringen.

Bakgrunn

Oslo kommune gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for en rammeavtale om levering av kontorrekvisita, kopipapir og skolemateriell, med en estimert verdi på 28 millioner kroner per år. Tildelingskriteriene var pris (60 %), kvalitet (20 %) og miljø (20 %). Under "kvalitet" ble leverandørene bedt om å levere vareprøver av 126 produkter, hovedsakelig de med høyest estimert innkjøpsvolum. Produktene varierte betydelig i antall, fra 100 til 150 000 enheter.

Metoden for kvalitetsvurdering

Innklagede (Oslo kommune) benyttet en metode hvor kvalitetspoengene for hvert produkt ble multiplisert med det estimerte antallet enheter som skulle kjøpes inn. Denne summen ble deretter brukt til å beregne leverandørens totale kvalitetsscore.

Problemstillingen

Spørsmålet var om denne metoden ga en uforholdsmessig stor vekt til antall enheter i forhold til kvaliteten på produktene, spesielt når dette ikke var eksplisitt kommunisert i konkurransegrunnlaget. Selv om det ikke var uforutberegnelig at mengdene ville bli vektlagt i kvalitetsvurderingen, ble det problematisk når metoden førte til at produkter med svært høye volumer dominerte evalueringen uten at tilbyderne var gjort uttrykkelig oppmerksom på dette.

Klagenemndas vurdering

I premiss (48) av avgjørelsen uttalte KOFA:

"Ettersom varene som skulle evalueres omfattet mange og svært forskjellige produkter i en rekke produktgrupper, der oppgitt estimert antall innkjøpte enheter strakk seg fra 100 til 150 000, var det etter nemndas vurdering ikke uforutberegnelig at forskjellen i estimert antall ville bli tillagt en viss betydning ved evalueringen av 'kvalitet' som tildelingskriterium. Oppdragsgiver må imidlertid ved den konkrete evalueringen av tilbudene i forhold til tildelingskriteriet 'kvalitet', gi uttelling for relevante forskjeller i forhold til kvaliteten på produktene, og nemnda kan ikke se at den valgte metode er egnet i så måte."

Hvorfor var metoden feil?

1. Manglende eksplisitt kommunikasjon:

   • Selv om det var forventet at mengder kunne påvirke evalueringen, ble ikke metoden med å multiplisere kvalitetspoeng med antall enheter eksplisitt beskrevet i konkurransegrunnlaget.

   • Dette førte til at tilbyderne ikke kunne forutse den betydelige innflytelsen volumer ville ha på kvalitetsvurderingen, spesielt gitt det store spriket i mengder.

2. Uforholdsmessig vektlegging på grunn av store mengdeforskjeller:

   • Produkter med svært høye volumer (f.eks. 150 000 enheter) fikk en dominerende effekt på totalpoengsummen, selv ved små kvalitetsforskjeller.

   • Produkter med lave volumer (f.eks. 100 enheter) påvirket knapt den samlede vurderingen, uavhengig av kvalitetsforskjellene.

   • Dette skapte en ubalanse hvor mengden overskygget kvaliteten, noe som ikke var forholdsmessig eller rimelig.

3. Brudd på kravet til forholdsmessighet og forutberegnelighet:

   • Lov om offentlige anskaffelser § 5 krever at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk og sikre likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet.

   • Ved å ikke klargjøre metoden og samtidig gi mengdene en så stor vekt, brøt innklagede disse prinsippene.

4. Feil fokus i kvalitetsvurderingen:

   • Tildelingskriteriet "kvalitet" skal vurdere produktets egenskaper og hvor godt det oppfyller oppdragsgiverens behov.

   • Når mengde får en uforholdsmessig stor innflytelse, blir kvalitetsvurderingen skjev og mindre relevant.

   
   

Hvordan burde mengder ha blitt håndtert?

• Tydelig kommunikasjon:

  • Oppdragsgiver burde ha opplyst eksplisitt i konkurransegrunnlaget hvordan mengdene ville påvirke kvalitetsvurderingen.

  • Dette ville gitt tilbyderne mulighet til å forstå evalueringen og tilpasse sine tilbud deretter.

• Proporsjonal vekting:

  • Mengder kunne blitt vektet på en måte som reflekterte deres relative betydning, men uten å la dem dominere kvalitetsvurderingen.

  • For eksempel ved å gruppere produkter i kategorier og tildele vekter basert på betydning, men med klare føringer i konkurransegrunnlaget.

• Separat vurdering av pris og kvalitet:

  • Mengder påvirker naturlig prisvurderingen, siden større innkjøp kan gi stordriftsfordeler.

  • Kvalitetsvurderingen bør fokusere på produktets egenskaper uavhengig av volum.

Implikasjoner for fremtidige anskaffelser

• Forutberegnelighet og gjennomsiktighet er avgjørende:

  • Oppdragsgivere må beskrive evalueringsmetoder og vekting tydelig i konkurransegrunnlaget.

  • Dette sikrer rettferdig konkurranse og gir tilbydere mulighet til å forstå og tilpasse seg evalueringen.

• Balanse mellom mengde og kvalitet:

  • Det er viktig å finne en riktig balanse hvor både mengde og kvalitet vurderes på en måte som er rimelig og proporsjonal.

  • Mengder bør ikke få en uforholdsmessig stor innflytelse på kvalitetsvurderingen med mindre dette er klart kommunisert og begrunnet.

• Etterprøvbarhet:

  • Evalueringsmetoder må være slik at de kan etterprøves og forstås i ettertid, noe som styrker tilliten til anskaffelsesprosessen.

    
    

Konklusjon

Klagenemndas avgjørelse i sak 2012/17 understreker at selv om det kan være forventet at mengder påvirker evalueringen, må dette håndteres på en måte som er forutberegnelig og rimelig. Når det er store sprik i mengdene av produkter i en anskaffelse, må oppdragsgiver være særlig oppmerksom på hvordan dette påvirker evalueringen og sørge for at metoden er tydelig kommunisert og forholdsmessig.