Radikal utvidelse av endringsadgangen for langvarige kontrakter

Hovedpunkter

• EU-domstolen (C-452/23) åpner for drastisk utvidelse av kontrakter basert på "uforutsigbare omstendigheter"

• Ladeinfrastruktur for elbiler kunne legges til kontrakter fra 1990-tallet uten konkurranse

• Gjelder både konsesjoner og ordinære anskaffelser gjennom identiske bestemmelser i direktivene

• Privatisering av tidligere in-house-selskap hindrer ikke senere kontraktsendringer

• Dommen gir begrenset rettledning, skaper både muligheter og rettsusikkerhet

  
  

Sakens kjerne: Uforutsette omstendigheter tolkes svært vidt

I sak C-452/23 (Fastned mot Die Autobahn GmbH) har EU-domstolen radikalt utvidet muligheten for å endre eksisterende kontrakter. Saken gjaldt tyske motorveikonsesjoner fra 1996-1998 som i 2022 ble utvidet til å omfatte etablering og drift av høyeffekts ladeinfrastruktur for elektriske kjøretøy – en teknologi som knapt eksisterte da kontraktene ble inngått.

Det revolusjonerende med avgjørelsen er at domstolen aksepterer inkludering av en helt ny tjenestekategori som:

1. Ikke eksisterte da kontraktene ble inngått

2. Representerer et betydelig og attraktivt marked i seg selv

3. Kunne vært konkurranseutsatt separat

   
   

Domstolens vide tolkning av "uforutsigbare omstendigheter" i artikkel 43(1)(c) i konsesjonsdirektivet (og tilsvarende artikkel 72(1)(c) i anskaffelsesdirektivet) gir oppdragsgivere langt større fleksibilitet enn tidligere antatt. Dette har direkte overføringsverdi til norsk rett gjennom konsesjonskontraktforskriften § 13-1(1)(d) og anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(d).

Relevans for norsk rett – med viktige forbehold

Dommen har direkte relevans for norsk rett, men med viktige forskjeller mellom konsesjoner og klassisk sektor:

For konsesjonskontrakter:

• Direkte overførbar gjennom konsesjonskontraktforskriften § 13-1(1)(d) som er identisk med EU-direktivets bestemmelse

• Passer godt for langvarige konsesjoner (25-40 år) der samfunnsendringer er uunngåelige

• Særlig relevant for sektorer som vei, energi, havner og andre infrastrukturkonsesjoner

  
  

For klassisk sektor:

• Samme rettslige prinsipp finnes i anskaffelsesforskriften § 28-1(1)(d)

• Men vesentlig kortere kontraktsperioder (typisk 3-8 år) gir mindre rom for "uforutsigbare omstendigheter"

• Tidsaspektet er sentralt: Kortere kontrakter innebærer at oppdragsgiver lettere burde forutse teknologisk utvikling

• Tank & Rast-dommens radikale tilnærming vil trolig være vanskeligere å anvende på kortere kontrakter

  
  

Her er nøkkelforskjellen: Dommen vektlegger tidsaspektet, ettersom endringene kom 24 år etter kontraktsinngåelse. For en standard 4-årig tjenestekontrakt vil terskelen for hva som utgjør "uforutsigbare omstendigheter" være betydelig høyere. Domstolene vil sannsynligvis kreve sterkere sammenheng mellom opprinnelig ytelse og tilleggsytelsen i kontrakter med kortere varighet.

Likevel åpner dommen for større fleksibilitet også i klassisk sektor, særlig for de lengre kontraktene (f.eks. rammeavtaler med 8 års varighet eller komplekse IT-kontrakter).

Begrunnelse med begrenset veiledning

Domstolen gir overraskende lite konkret veiledning for sin vide tolkning. Begrunnelsen hviler hovedsakelig på:

1. Formålsbetraktninger: Artikkel 43(1)(c) skal gi "en viss grad av fleksibilitet" for å tilpasse kontrakter til endrede forhold

2. Beskyttelse av kontraktsytelsen: Endringer skal sikre "den korrekte gjennomføringen" av den opprinnelige kontrakten

3. Tidsaspektet: Ved langvarige kontrakter (her 30-40 år) må det påregnes betydelige samfunnsendringer

   
   

Dommen etablerer at:

• Teknologisk utvikling som ikke var kommersielt tilgjengelig ved kontraktsinngåelse kan utgjøre "uforutsigbare omstendigheter"

• Det kreves begrenset sammenheng mellom opprinnelig ytelse og tilleggsytelsen

• Endringer må ikke endre kontraktens "overordnede karakter", men denne begrensningen tolkes svært fleksibelt

  
  

Privatisering hindrer ikke kontraktsendringer – men omvendt gjelder ikke

Et fascinerende aspekt ved saken er at konsesjonshaveren opprinnelig var et offentlig eid in-house selskap som senere ble privatisert (i 1998). Dommen slår fast at:

1. Domstolen tar ikke stilling til om privatiseringen i seg selv var lovlig, siden eventuelle frister for å angripe denne var utløpt

2. Den tidligere in-house statusen er ikke til hinder for senere endringer av kontraktsinnholdet

3. Dette står i kontrast til Lerici-dommen (C-719/20) fra 2022, som fastslo at en ny eier ikke kan overta en in-house kontrakt automatisk

   
   

Dette skaper et viktig skille mellom:

• Endring av kontraktspart (ikke tillatt for tidligere in-house kontrakter)

• Endring av kontraktsinnhold (kan være tillatt selv for tidligere in-house kontrakter)

  
  

Alternativer når kontraktsendring ikke er tillatt

Dersom en lignende kontraktsendring ikke hadde vært tillatt, ville følgende alternativer vært aktuelle:

1. Separat konkurranseutsetting:

   Arrangere ny konkurranse for den nye tjenesten (f.eks. ladeinfrastruktur).

   Fordel: Full markedsadgang for nye aktører.

   Ulempe: Koordineringsproblemer mellom flere leverandører på samme areal.

   
   

2. Regulatoriske virkemidler:

   Innføre forskrifter som pålegger alle aktuelle leverandører å inkludere den nye tjenesten som en samfunnsforpliktelse.

   Fordel: Unngår direkte kontraktsendring.

   Ulempe: Kan møte rettslige utfordringer som "regulatorisk ekspropriasjon".

   
   

3. Kompensert tredjepartsadgang:

   Reforhandle kontrakter slik at tredjeparter får tilgang mot kompensasjon til eksisterende kontraktshaver.

   Fordel: Balanserer interessene til flere aktører.

   Ulempe: Kompleks prisfastsettelse og risiko for overkompensasjon.

   
   

4. Delvise ekspropriasjoner:

   Ekspropriere begrensede deler av konsesjonsområdet for ny funksjonalitet.

   Fordel: Gir myndigheter direkte kontroll over utvalgte arealer.

   Ulempe: Kostbare erstatningskrav og administrativt krevende.

   
   

Praktiske konsekvenser og utfordringer

Dommen får vidtrekkende konsekvenser for offentlige oppdragsgivere og markedsaktører:

For oppdragsgivere:

• Betydelig større fleksibilitet til å tilpasse langvarige kontrakter til ny teknologi og endrede samfunnsbehov

• Mulighet til å modernisere eldre kontrakter uten kompliserte nye konkurranser

• Men: Uklar veiledning skaper rettsusikkerhet om grensene for denne fleksibiliteten

  
  

For markedsaktører:

• Eksisterende leverandører kan få tilgang til nye lukrative markeder uten konkurranse

• Nye aktører kan bli utestengt fra markeder knyttet til eksisterende infrastruktur

• Paradoksalt: Jo lengre en kontrakt varer, desto flere "uforutsigbare" endringer blir mulig

  
  

Ubesvarte spørsmål:

• Hvor tett sammenheng må det være mellom opprinnelig ytelse og tilleggsytelse?

• Hvilken konkret standard anvendes for "aktsom oppdragsgiver"?

• Når endres egentlig kontraktens "overordnede karakter"?

• Hvordan skal konkurransehensyn vektlegges i vurderingen?