KOFA: Forhandlingsforbudet i anbudskonkurranser gjelder ikke etter tildeling av kontrakt. Hvis KOFA har rett i sin tolkning...

I sak 2024/1733 fastslår KOFA at forhandlingsforbudet bare gjelder frem til tildeling. Begrunnelsen? Ingen. Konsekvensene? Potensielt dramatiske.

Saken i korthet

Sunndal kommune gjennomførte en åpen anbudskonkurranse om totalentreprise for en barnehage. Prisforskjellen mellom tilbyderne var minimal.

Etter tildelingen, men før kontraktsinngåelse, startet kommunen forhandlinger med valgte leverandør om endringer. Kommunen ba leverandøren om en innsparingsliste, og de ble enige om fredrag på 3,2 mill. kr. De forhandlet også frem en fastpris for lønns- og arbeidsstigning på 3,2 mill. kr.

Alt dette ble nedfelt i kontrakten som ble inngåt etterpå.

KOFAs rettslige vurdering

Spørsmålet var om dette utgjorde et brudd på forhandlingsforbudet.

Nemnda uttalte at forhandlingsforbudet i anbudskonkurranser bare gjelder frem til tildelingen av kontrakt, ikke frem til kontraktsinngåelsen. Det er alt. Ingen henvisning til lovtekst, forarbeider, EU-rett eller juridisk litteratur. Bare en konstatering.

En tolkning uten forankring

Forskriften § 23-6 (3) lyder: «Det er ikke tillatt å gjennomføre forhandlinger.» Ordlyden inneholder ingen avgrensning mot tildelingstidspunktet. Bestemmelsen sier ikke «forhandlinger før tildeling». Den sier forhandlinger.

KOFA foretar altså en innskrenkende tolkning av et forbud – uten å begrunne hvorfor ordlyden ikke skal tas på ordet.

Hva kunne begrunnet en slik innskrenkning? Forarbeidene? KOFA viser ikke til dem. EU-direktivet? Ikke nevnt. Juridisk teori? Heller ikke. Formålsbetraktninger? Fraværende.

Vi står igjen med en ren postulering: Forhandlingsforbudet gjelder bare før tildeling, fordi KOFA sier det.

Større endringsadgang før kontraktsinngåelse enn etter

KOFAs tolkning fører til et paradoks: Endringsadgangen blir større i fasen før kontraktsinngåelse enn etter.

Etter kontraktsinngåelse gjelder to sett med begrensninger.

1) Inntil 15 % på bygg- og anlegg, forutsatt at anskaffelsens overordnede karakter ikke endres.

2) Ingen vesentlig endring - dvs endringer som kunne medført at andre deltok, eller andre tilbydere vant.

Etter tildeling, men før kontraktsinngåelse, gjelder etter KOFAs tolkning ingen slike begrensninger. Forhandlingsforbudet er opphørt. Endringsreglene gjelder ikke direkte – det finnes ingen kontrakt å endre. KOFA anvender bare de minimis-regelen analogisk, uten noen vurdering av om endringen ville påvirket rangeringen.

Resultatet er at oppdragsgiver har friere tøyler før bindende avtale er inngått enn etter. Det er bakvendt. Hele poenget med anskaffelsesreglene er å sikre konkurransen frem til kontraktsinngåelse. Etter signering handler det om å balansere kontraktspartenes interesser, og da gir det mening at endringsadgangen utvides noe.

KOFAs tolkning snur dette på hodet.

Hvor går grensen?

La oss teste konsekvensen med et eksempel.

En kommune lyser ut en transportkontrakt. Konkurransegrunnlaget stiller krav om elbiler. Miljø vektes med 30 prosent. Leverandør A tilbyr elbiler og vinner på miljøkriteriet. Leverandør B tilbød diesel og tapte.

Etter tildelingen, men før kontraktssignering, tar kommunen kontakt med leverandør A. Elbilene viser seg å bli dyrere enn antatt. Partene blir enige om at det likevel skal være dieselbiler. Selve kjøretøyene er jo ikke kjernen i kontrakten – det er transporten som skal utføres.

Er dette tillatt etter KOFAs tolkning?

Tilsynelatende ja. Forhandlingsforbudet gjelder jo i følge KOFA ikke etter tildeling. Og endringen må være innenfor 15 % av tilbudets verdi (kontrakten finnes jo ikke ennå).

Men leverandør A vant konkurransen på elbiler. Med diesel ville leverandør B vunnet. Endringen reverserer i praksis utfallet av konkurransen – etter at konkurransen er avgjort. Etter kontraktsinngåelse ville en slik endring vært vesentlig etter § 28-2 bokstav a: Dieselbiler som betingelse ville ført til at oppdragsgiveren kunne tildelt kontrakten til en annen leverandør. Endringen ville dermed ikke vært tillatt.

Men KOFA sier at siden man forhandler om endringer før kontraktsinngåelsen, så er det fritt frem (innenfor 15 %).

Hvorfor skal endringsadgangen være videre når konkurransen nettopp er avgjort, enn når kontrakten har løpt en stund?

15 prosent pluss 15 prosent

Det blir verre. De minimis-regelen i § 28-1 (1) bokstav b tillater for bygge- og anleggskontrakter endringer som medfører en prisøkning på mindre enn 15 prosent av «den opprinnelige kontraktsverdien». Den opprinnelige kontraktsverdien er verdien av den inngåtte kontrakten.

Dersom oppdragsgiver kan gjøre endringer for inntil 15 prosent før kontraktssignering, og deretter har nye 15 prosent å gå på etter signering, har man i praksis doblet endringsrommet.

Først forhandler man bort 15 prosent i «avklaringsmøtene». Så signerer man. Og så har man 15 prosent til.

Resultatet er at nesten en tredjedel av kontraktsverdien kan endres uten ny konkurranse.

Dette kan umulig være meningen.

Hva ønsker man å oppnå?

Forhandlingsforbudet har et formål. Leverandørene skal kunne stole på at tilbudet de leverer, er det de blir vurdert på. Oppdragsgiver skal ikke kunne velge ut én leverandør og så forhandle seg frem til en bedre avtale med denne – mens de andre står igjen uten mulighet til å justere sine tilbud.

Endringsreglene har også et formål. Etter kontraktsinngåelse må det være rom for justeringer – men ikke justeringer som undergraver konkurransen som lå til grunn for tildelingen.

KOFAs tolkning skaper et hull mellom disse to regelsettene. Et hull der oppdragsgiver kan forhandle fritt, uten de begrensningene som gjelder både før tildeling og etter signering.

Det er vanskelig å se hvilken legitim interesse dette tjener.

En rettstilstand som inviterer til misbruk

KOFAs avgjørelse etablerer – uten rettslig begrunnelse – at forhandlingsforbudet opphører ved tildeling. Konsekvensen er at oppdragsgiver kan velge anbudskonkurranse for å få bindende tilbud fra alle, for deretter å forhandle med vinneren før signering.

Endringer som ville snudd rangeringen? Tilsynelatende tillatt – selv om de ville vært forbudt etter kontraktsinngåelse. Dobbel endringsramme ved å utnytte fasen før signering? Også det.

For KOFA burde saken gi grunn til ettertanke. En innskrenkende tolkning av et forbud krever en begrunnelse. Den kom aldri.

Det gjenstår å se om KOFAs nyoppfunne juss blir fasiten når spørsmålet en gang måtte komme opp for domstolene.